刘品新
《2014年国务院政府工作报告》提出:“严守法规和标准,用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,坚决治理餐桌上的污染,切实保障舌尖上的安全。”食品安全问题的严峻性可见一斑。当今中国是一个商品大国,食品作为商品往往经过多级流转,当食品安全事故发生时,怎样找到罪魁祸首进行惩处乃至召回,就成为一项重要的任务。这需要“从餐桌到田园”的逐级倒查,即食品安全追溯。它常常被认为是食品安全治理的终极武器。
放眼国际,欧盟早在2000年就对牛肉产品出台过相关规定,要求上市的牛肉产品必须在标签上标明牛的出生地、饲养地、屠宰场和加工厂。2002年又规定要求所有上市销售的食品均需具备可追溯性。此后,美国、日本、澳大利亚等发达国家和国际组织也推出了类似的制度和配套的技术标准。
在我国,国家质量监督检验检疫总局自2003年启动“中国条码推进工程”,即通过商品条码追查食品制造的各节点；2005年,该局又强制要求一些企业在产品上粘贴或复制“电子监管码”,并纳入产品质量电子监管网；2007年,为确保北京奥运会的食品安全,奥运食品安全追溯数据中心启用,实现从生产基地到奥运村的全过程控制；2014年,甘肃省在全国率先出台省一级的《食品安全追溯管理办法》……不难看出,从政策到技术,从试点到拓展,我国的食品安全追溯事业已现雏形。
说起来,这些做法并不神秘,就是给食品加上特殊的“身份证”。通常是贴上纸面标签或者附上食品追溯码。譬如,北京市的“放心肉”工程就是给每头猪戴上“耳标”,给每只鸡戴上“腿环”,做到上市肉块都有标识。有些标识还以植入皮下、(陶瓷丸)吞服肚中等形式“贴”上家禽和牲畜。
从理论上讲,这些方式应该能够快速地定位问题所在。然而,实践效果却打了不少折扣。食品安全追溯系统在我国遭受冷遇,还是一个基本的现实。究其原因,一是因为这一机制尚未实现全部追溯。当前主要采取的是企业自有基地、农场超市对接等简单的模式,政府机关没有也无力参与其中,这仅仅是部分企业、产品、环节的追溯,通常很难找到最终的问题源头。其二,在社会信用制度不健全的大环境下,人们普遍担忧企业采集食品安全资料的可信度,怀疑所谓的可追溯食品是否是真正的“看得见”、“信得过”、“叫得响”食品。其三,食品安全追溯的成本也是一个障碍。为了还原食品流程而增加投入,进而大幅度提升食品价格,无疑会影响众多消费者的购买意愿。如何推动中国式的食品安全追溯体系建设,就成为一个时代命题。
国际实践表明,食品安全追溯的数据库既可以由企业主导建设,也可以由政府主要承担。前者,所有的信息采集、标识、交换以及后续的物流跟踪均由企业自主、自律完成；后者则由政府创建和管理食品档案数据库。相比而言,后者属于“猛药”,政府也需要专门的巨额投入。“治乱用重典”,当前越来越多的公众呼吁我国政府主导建设食品安全追溯系统。
其实,无论是哪一种方式,都存在实质性的障碍。企业主导型必须解决由生产者和销售者乱贴食品标签而出现的追溯数据失真问题,政府主导型必须解决财政投入和商业保密的问题。其出路显然不适用“摸着石头过河”的理论,必须倚赖于以法治为基石的制度设计。
首先,我国应当立法明确食品安全追溯的模式,尤其是政府在相应模式中的具体担当。政府决不能置身于食品安全追溯的外围,而应当有效地介入有关环节。这就有一个政府与企业谁为主的问题。一般认为,对于大规模生产的、关系国计民生的食品,应当由政府实施追溯码与数据库的建设；而对于广大中小作坊的食品生产和销售,不妨交由企业或业主负责食品档案的管理。可以预期的是,混合模式将是相当长时间内我国食品安全追溯的不二选择。
其次,我国应当修法明晰多元治理主体在食品安全追溯方面的权责内容。企业或政府负责主建,消费者等公众积极参与,行业协会和网购平台协助监管,新闻媒体勇于舆论监督,齐心协力才能形成良好的共治局面。这更离不开法律的基础性作用,明确各方的权利、义务与责任。例如,企业在食品安全追溯数据方面失真或者疏于管理的,该承担何种法律责任或者可否推定其责任,应由法律作出明文规定。从这个意义上讲,没有健全的法治,就谈不上有效的追溯。
最后,我国应当针对食品安全溯源领域进行相应的科技创新。古语有云:“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳。”囿于大环境的差异,我国简单地跟踪和引进国际上食品安全编码技术显然是不行的。其实,我国的食品安全编码技术与国际先进水平已然是趋于同步的。当务之急是将信息科学领域的防篡改技术、防泄密技术同食品安全编码技术融合集成,进行适合国情的应用性改造。此非天方夜谭,只待信息技术、法律、管理等不同学科专家的协同创新。
人要有品格,食品要有品质。食品安全追溯本质上是个现代化治理的问题。它离不开技术,但光有技术是不够的；它离不开法治,但徒法不足以自行。如何切实推出全国性的食品安全追溯体制和平台,考量着国人的法律智慧。
